Поиск по сайту

Марша дог1ийла шу, хьоме махкахой, лераме хьеший!
Добро пожаловать, уважаемые жители и гости Веденского района!


              

1

Правовые средства и модели противодействия коррупции



Размах коррупции и ее рост стали серьезной национальной угрозой для России. Экономика пробуксовывает, социальная сфера недополучает соответствующих финансовых и материальных ресурсов, деградируют нравственные основы населения. Коррупция на бытовом уровне становится частью жизни человека. Противодействие коррупционным проявлениям должно стать не только важным элементом внутригосударственной политики, но и предметом исследования гуманитарных наук, в том числе юриспруденции.
Каждая из сторон коррупции имеет собственное происхождение и напрямую связана с особенностями жизни человека. Если идти по пути связи причин происхождения коррупционных явлений и средств противодействия им, то можно выделить нравственные, социальные, политические и иные средства противостояния коррупции, в числе которых важное место занимают правовые средства.
Человеческая деятельность немыслима без постановки целей и соответствующих средств их достижения. Категория "правовые средства" тесно связана с понятием "механизм правового регулирования", Правовое регулирование возможно за счет определенных форм и звеньев - запретов, правоспособности, прав и обязанностей и др. Впоследствии категория "правовые средства" стала обособляться и приобретать собственное значение.
О видах правовых средств в юридической литературе были высказаны различные точки зрения. Наиболее конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установления, сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния). Безусловно, такое деление относительно, поскольку они могут действовать только в сочетании друг с другом: "Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей" .
Роль правовых средств нельзя рассматривать вне категорий "цель", "цель в праве", "цель в правовом регулировании" и "результат". Правовое регулирование невозможно без целеполагания, где главным выступает упорядочивание общественных отношений.
Целью правовых средств противодействия коррупции является создание правового и эффективного государства: формирование институтов, позволяющих эффективно функционировать общественным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повышать эффективность национальной экономики, вызывать в российском обществе уважение к государству, а также ее государственным институтам, создавать имидж России на международной арене .
В любом случае целями правовых средств противодействия коррупции являются полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правового государства и высокого уровня правовой культуры общества и личности.
Таким образом, к правовым средствам противодействия коррупции следует относить прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям, и юридические технологии, сопряженные с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и порождающих ее причин.
Для достижения целей борьбы с коррупцией должен использоваться комплекс научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых мер. При этом правовые меры относятся к числу основных средств, которые, несомненно, являются условием успешной, долговременной и четкой реализации всех других мер.
Правовые предписания как средства борьбы с коррупцией. Антикоррупционные нормативно-правовые установления, с одной стороны, выступают основой противодействия коррупционным проявлениям в государстве, с другой - такие установления производны от проводимой антикоррупционной политики, которая является одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства в современных условиях.
Государственная антикоррупционная политика заключается в комплексной разработке и осуществлении разносторонних и последовательных правовых и неправовых (политических, организационно-технических, финансово-экономических) мер по устранению или минимизации причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизнедеятельности.
Тенденция последовательного воплощения в законодательстве линии противодействия коррупции обозначилась сравнительно недавно, когда стали создаваться правовые предпосылки для коренного изменения ситуации в области сопротивления масштабным проявлениям коррупции и связанной с ней преступности. Следует отметить, что в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции) впервые был определен круг источников правового регулирования, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, а также нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты. По своим целям и задачам в части противодействия коррупции данные правовые документы имеют существенные особенности.
Следует отметить, что значение коррупции как разрушительного для развития государства и общества явления очевидно в первую очередь из конституционных норм. Сформулированные в Конституции РФ социально-правовые блага (верховенство закона, демократия, права и свободы человека, принципы надлежащего государственного управления, равенства, социальной справедливости, конкуренции, экономического развития и др.) относятся к конституционно-ценностным основам. Они призваны содействовать укреплению Россией статуса правового демократического государства, в связи с чем коррупционные правонарушения относятся к особо опасным деяниям.
В российское правовое пространство весьма активно имплементируются международно-правовые стандарты на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Россия в числе первых подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., и ратифицировала ее в 2006 г. Кроме того, были подписаны и ратифицированы иные важные международные акты: Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней, а также взяты другие международные обязательства в области противодействия коррупции. Весьма значимое влияние на развитие антикоррупционного законодательства оказывают Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка ООН 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц ООН 1996 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г.
Современная антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. В связи с этим актуален вопрос согласования отечественного антикоррупционного законодательства с международными признанными нормами по борьбе с этим явлением.
Концептуальные начала противодействия коррупции в России определены программно-целевыми правовыми актами. Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена в 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. С момента принятия Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" и Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568, ставшего на тот период правовой основой национальной антикоррупционной стратегии в России, антикоррупционная функция государства включается в число его базовых направлений. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции".
На основании установленных концептуальных правовых основ противодействия коррупции принята и функционирует система антикоррупционных федеральных правовых актов, среди которых особое значение имеет Закон о противодействии коррупции, который стал важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативным правовым актом. Этот Закон унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность, и определяет логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.
В настоящее время важнейшим программно-целевым документом в сфере противодействия коррупции является Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460, во многом учитывающая опыт реализации Закона о противодействии коррупции и Национального плана противодействия коррупции 2008 г. Целью данной Стратегии является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.
Процесс реализации антикоррупционной политики во многом зависит от развития институтов противодействия коррупции в рамках отраслевого правового регулирования, определяющего параметры конкретных правоотношений. Следует отметить, что российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий и было сформировано задолго до признания противодействия коррупции одним из приоритетных направлений деятельности всей системы органов публичной власти в рамках программно-целевого и системообразующего правового регулирования.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сложилось комплексное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции. Вместе с тем правовое обеспечение антикоррупционной деятельности содержит немало недостатков, существенно влияющих на прогрессивный характер соответствующего регулирования. Например, официальное определение коррупции содержится в Законе о противодействии коррупции, в то время как другие законодательные акты не всегда последовательно отражают установленное в Законе содержание понятия "коррупция". Так, в УК РФ нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые подпадают под понятие "коррупция": получение и дача взятки (ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), служебный подлог (ст. 292). Введение специальной статьи могло бы уточнить понятие коррупции, закрепленное в Законе о противодействии коррупции.
Подводя итог роли правовых предписаний в деле обеспечения противодействия коррупции, следует отметить, что в настоящее время необходимо обеспечить коррекцию законодательства в связи с множественностью и разнородностью нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизм борьбы с коррупцией; упорядочение структуры и функций органов исполнительной власти; создание более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти; изменение принципов государственной (прежде всего публичной, гражданской) службы и контроля за имущественным положением представителей власти; создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; создание реальной независимости судебной власти; совершенствование правоохранительной системы и деятельности спецслужб; координацию антикоррупционной политики.
Правовые технологии играют важную роль в формировании законодательства и правовой системы в целом и позволяют осуществлять оценку действующего законодательства и правоприменения с точки зрения их гуманистической ориентации, эффективности и рациональности; обеспечивать надлежащее качество принимаемых законов и эффективность правоприменительной практики; использовать скрытые ресурсы государства и права для наиболее полного удовлетворения общесоциальных потребностей и интересов, развития общества, прав и свобод человека; научно прогнозировать законодательство и правоприменение в целях определения оптимальных путей формирования государственно-правовой системы.
К правовым технологиям в сфере противодействия коррупции прежде всего следует относить: антикоррупционное правовое прогнозирование; антикоррупционный правовой мониторинг; антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Антикоррупционное правовое прогнозирование - одна из правовых технологий, направленная на предупреждение и борьбу с коррупцией. Общие теоретические положения о проведении прогнозирования развития законодательства и практики его применения могут быть распространены и на антикоррупционное правовое прогнозирование. Его основу должны составлять принцип объективности и обоснованности прогнозирования и принцип вариантности, т.е. разработки альтернативных вариантов прогнозирования .
В качестве субъектов (непосредственных разработчиков прогнозирования развития законодательства и практики его применения) выступают научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально организованные для составления прогноза группы специалистов. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 3 февраля 2007 г. N 129 была образована Межведомственная рабочая группа, которая разработала Концепцию стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции и борьбы с ней, предусматривавшую принятие на первом этапе вышеназванного Закона о противодействии коррупции и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".
В Концепциях развития российского законодательства, подготовленных в 2010 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, на основе анализа состояния действующего российского законодательства намечены основные направления и даны прогнозы развития, в том числе антикоррупционного законодательства .
Правовое прогнозирование развития законодательства и практики его применения осуществляется в несколько этапов: выявление потребности в проведении прогнозирования; формирование рабочей группы из специалистов разного профиля в целях прогнозного исследования; анализ и оценка факторов, влияющих на объект прогнозирования; составление программы прогнозного исследования; изучение объекта прогнозирования на основе обозначенных в программе исследования целей и плана; анализ и экспертная оценка выводов и результатов прогнозирования.
Антикоррупционный правовой мониторинг относится к числу важнейших современных инструментов управления делами государства и развития гражданского общества. Правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов, материалов научных исследований, положительной и негативной практики применения действующих актов, иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства.
Применительно к антикоррупционному правовому мониторингу имеется в виду правовой мониторинг правоприменения, что подтверждается Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 694 "Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации". В Методике определены органы власти, которые проводят мониторинг правоприменения (федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ), а также установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов.
Важное значение для антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют сбор информации и методы ее обработки и анализа.
Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. К сожалению, их содержание и "потоки движения" не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки, в том числе в антикоррупционную сферу. Представляется, что в России могла бы быть сформирована единая антикоррупционная информационная сеть (например, в Интернете), куда стекалась бы различного рода информация о совершенных коррупционных правонарушениях, где приводились бы различные мнения и позиции, результаты реализации антикоррупционных программ и др.
Особое внимание при проведении антикоррупционного мониторинга правоприменения следует уделять данным социологических исследований. При этом имеется в виду прежде всего комплексное социологическое изучение последствий реализации антикоррупционного законодательства для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. Социологические исследования позволяют достаточно четко фиксировать несоответствие выбранных правовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины (в том числе экономические, политические и др.) и характер деформаций общественных отношений. Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, муниципальными органами власти, общественными и профессиональными объединениями, научными и образовательными учреждениями. Объектами изучения могут быть, в частности, реализация антикоррупционных правовых норм учреждениями и организациями, органами исполнительной власти, иными субъектами правоотношений; деятельность институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
Важное место в правовом мониторинге занимает исследование правосознания населения. Целесообразно изучать как общее состояние правового сознания и правовой культуры населения, так и общественное мнение в ходе мониторинга конкретного закона, правового института или правовой нормы. В связи с этим представляется необходимым разработать научно обоснованную методику изучения антикоррупционного правосознания населения.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - одна из новых технологических процедур в системе правовых средств противодействия коррупции. В Законе о противодействии коррупции антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена основной системной мерой по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6).
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами согласно названному Закону являются, например, положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы осуществляется также Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Процедуре проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется отдельное внимание как в науке, так и на уровне правовой регламентации. Согласно Правилам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, антикоррупционную экспертизу осуществляет Минюст России, а независимую антикоррупционную экспертизу - аккредитованные в установленном порядке Минюстом России юридические и физические лица.
В заключение отметим, что для достижения целей борьбы с коррупцией должна применяться система научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых средств.
При развитии антикоррупционного законодательства следует учитывать, что, с одной стороны, необходимо создание механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане. С другой стороны, существенными условиями являются также выработка и проведение антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства.
Последовательное совершенствование законодательного процесса, устранение коллизий, пробелов и коррупциогенных норм права, порождающих коррупцию, имеют существенное значение для дальнейшей реализации норм антикоррупционного законодательства. Особенно важным представляется установление контроля за наличием в конкретных правовых нормах коррупциогенных рисков и факторов, в связи с чем необходимо проведение независимой научной и правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения.
В то же время судить об эффективности правовых предписаний следует прежде всего по практике антикоррупционных проявлений и по конкретным мерам ответственности, предпринятым в связи с "коррупционными делами". Следует согласиться с мнением о том, что специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции - взяточничество и коммерческий подкуп - отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок .
Совершенствование правовых технологий как условие борьбы с коррупцией может осуществляться по нескольким направлениям. Во-первых, правовые технологии противодействия коррупции должны реализовываться на основе принципов, позволяющих "связать" правовые предписания в единый тактико-стратегический комплекс борьбы с коррупцией: законности, демократизма, научности, объективности, гласности, профессионализма, плановости, прогнозируемости, экономичности, стабильности, системности, целесообразности. Во-вторых, правовые технологии противодействия коррупции следует применять комплексно, что позволит проследить этапы правового регулирования на всех стадиях - от создания нормативного правового акта до его реализации. В-третьих, необходимо разрабатывать и внедрять и другие правовые технологии противодействия коррупции, в том числе связанные с анализом сознания человека, восприятия им правовых норм, что позволит глубже изучить механизм действия антикоррупционного законодательства, выявить его недостатки, выработать новые правовые решения.